Si bien el Protocolo de Kyoto logró que 37 países industrializados cumplieran en el papel con la meta de reducción del 5.2% de las emisiones de 6 gases efecto invernadero (GEI) respecto al año 1990 y se implementaron 7,300 proyectos en 90 países en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) en su período de vigencia 2008-2012, la información científica disponible señala que lo que realmente ha ocurrido es un aumento del 58% en las emisiones respecto a 1990. (Ver http://www.cbc.canews/politics/story/2012/12/20/pol-protocol-part-one-ends.html).  Luego de 8 años de negociaciones el 2012 en Qatar se acordó implementar un segundo período de compromisos Kyoto 2013-2020 con una meta de reducción del 18% de las emisiones de 7 GEI respecto a 1990 a ser cumplida por 36 países (27 de la Unión Europea), sin embargo, falta que los compromisos sean aprobados por los parlamentos de los respectivos países y que lo apruebe el 75% de las partes. Existe una demora en la ratificación del segundo período de compromisos. La COP 20 en Lima está previsto que sirva para avanzar hacia el nuevo protocolo que debería acordarse en la COP 21 en París el próximo año 2015. 

Pero el contexto no es estimulante, porque no solo se mantienen fuera del Protocolo y sin compromisos Canadá, Japón, Nueva Zelanda, La Federación Rusa y Estados Unidos que representan más del 30% de las emisiones globales sino que Brasil, China, India y Sudáfrica no tienen responsabilidades dentro del esquema del Protocolo. Más aún cuando el Panel de Expertos en Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés) ha afirmado que si se quiere que la temperatura promedio del planeta no suba más allá de los 2ºC las metas de mitigación deberían estar entre 50 y 85% para el 2050 respecto a los niveles del 2000 (IV Informe IPCC). Debe añadirse como un hecho complementario que los fondos de adaptación han entrado en crisis el 2012-2013 porque lo conseguido con el 2% del monto de los certificados de reducción de emisiones mediante el MDL es absolutamente insuficiente.

Por ello, ahora se habla que los países desarrollados aumentarían significativamente los montos destinados a proyectos de adaptación (conservación, gestión sostenible de bosques y aumento de reservas forestales) a canalizarse vía Banco Mundial y a través de las iniciativas REDD. ¿Un mayor financiamiento a manera de compensación mientras aumentan las emisiones sin que se cumplan los compromisos o contribuciones nacionales como ahora las llaman? Esto sería inaceptable.

De otro lado, las propias organizaciones de la sociedad civil que han venido exigiendo el cumplimiento efectivo de los compromisos de los países desarrollados ahora también están exigiendo compromisos serios a sus propios “países en desarrollo”.

Es decir, se requiere que los países desarrollados cumplan sus compromisos o contribuciones nacionales y que los países en desarrollo realicen acciones de mitigación y adaptación con mayor voluntad política, porque no es aceptable que los primeros contribuyan con el financiamiento para proyectos de adaptación en los segundos a cambio de continuar incumpliendo sus compromisos porque ello agravaría la situación hacia el 2020. Del 2020 en adelante, propiamente llamado post Kyoto, las acciones tienen que ver más con las implicaciones de la situación particular de los países y los cambios que experimentan, el cumplimiento de todas las partes y la participación plena y efectiva para cumplir los acuerdos aplicando los principios de la Convención.

I.  PERÚ: DÉBIL INSTITUCIONALIDAD Y ESCASA ATENCIÓN A LA ESTRATEGIA DE MITIGACIÓN Y ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO

Dada la importancia de la COP20 en Lima, que debe aprobar un nuevo Protocolo en Paris el próximo año, se supone mucho más exigente que el de Kyoto, para que se aplique desde el año 2020, se hace evidente en el Perú la inexistencia de evaluaciones sectoriales y regionales recientes de casos y nuevas propuestas de planes de mitigación y adaptación al cambio climático, mostrando un problema de información desactualizada y de falta de sistematización de las experiencias para enfrentar los problemas del cambio climático así como la existencia de un déficit institucional. Sin embargo, hay un esfuerzo individual del MINAM, pero a la vez una falta de respaldo político del gobierno nacional y una débil interiorización del tema en la población a fin de incidir en la ejecución de dichos planes. Sin embargo, el ministerio de agricultura y el MINAM han enfrentado los problemas de la afectación de 9 cultivos por cambio climático, coordinando la realización de un plan nacional de gestión de riesgos y adaptación, el que incluye el ordenamiento territorial, aunque sin tocar el tema de la deforestación que es la primera causante del aumento de gases efecto invernadero en el Perú.

El propio Ministro del Ambiente ha reconocido que la Estrategia de Cambio Climático ha tenido un bajo grado de ejecución por lo que se ha optado por actualizarla, pero como una hoja de ruta que recién estará lista en mayo 2014. Por ello, se ha afirmado que el objetivo más importante es aprovechar la COP 20 para abrir un debate nacional sobre esta problemática que tendrá sus días centrales en diciembre 2014.

Donde el MINAM ha mostrado un gran interés es en la aprobación del dictamen sobre Retribución por Servicios Ecosistémicos a fin de institucionalizar los acuerdos existentes y los potenciales referidos a proyectos de conservación, gestión sostenible de bosques y aumento de reservas forestales así como para concretar con terceros contratos de administración de áreas naturales protegidas y lograr secuestrar dióxido de carbono cumpliendo con la iniciativa REDD+.

II.  PERÚ: CRECIMIENTO ECONÓMICO, DEFORESTACIÓN Y AUMENTO DE GASES DE EFECTO INVERNADERO

El crecimiento económico, particularmente en los últimos 12 años, ha generado una mayor demanda de energía del mercado interno, verificándose los más altos consumos de energía en los sectores transporte (39% del total), residencial y comercial (28%), industria (19%) y minería (9%), mientras la oferta de energía primaria depende en un 39% del petróleo, un 33% del gas natural, 11% de la hidroenergía, y 17% de la biomasa, carbón y solar. (Ver “Nueva Matriz Energética Sostenible”, NUMES, publicada por el Ministerio de Energía y Minas el 19 de abril del 2012 en su página web.)

El Anuario de Estadísticas Ambientales 2013 DEL INEI (págs. 408 y 409) muestra que entre 1994 y el 2009 se ha producido un aumento de la emisión del dióxido de carbono de las actividades conversión de bosques y pastizales, combustión de combustibles, transportes e industrias de energía

El modelo económico peruano, caracterizado por la expansión minera y de hidrocarburos, complementado por comercio, servicios y construcción así como por la retroalimentación con la economía de la minería ilegal e informal, la tala ilegal de madera y el narcotráfico son actividades que tienen un enorme y creciente impacto en la deforestación, considerada la principal causante del aumento de gases efecto invernadero en el Perú. La otra cara es la planificación para el cambio de la matriz energética, el ordenamiento territorial, la descentralización, educación e investigación en ciencia y tecnología y una nueva orientación desde el paradigma del desarrollo sostenible.

MMAPA CONCESIONES Y LOTES DE HIDROCARBUROS SOBRE ANP, COMUNIDADES Y BOSQUES DE PRODUCCIÓN PERMANENTE EN 2013 

Por ello, la Nueva Matriz Energética Sostenible (NUMES) propone el cambio hacia energías limpias y la eficiencia energética, sin embargo, se mantiene vigente la política energética 2010-2040 (DS N° 064-2010-EM) . He aquí las diferencias entre ellas:

Ver A. M. Rondón, “Los Primeros pasos hacia una gestión sostenible de nuestros recursos energéticos”, SPDA.

La actual política energética 2010-2040 está basada en la energía proveniente de las hidroeléctricas (70% del total), gas (25%) y energías renovables (5%).

La NUMES establece una oferta de energía igual de gas natural e hidroeléctricas (40% del total cada una) y 20% de recursos renovables, con lo cual privilegia el uso del gas natural y el agua en la generación de energía eléctrica.

III. PERÚ: ¿ADECUACIÓN DE LA INSTITUCIONALIDAD PARA RECIBIR FONDOS APORTADOS POR LOS PAÍSES QUE NO CUMPLEN CON REDUCIR LOS GEI?

La política del Gobierno Peruano ha priorizado los avances en la institucionalidad respecto al cambio climático en la adecuación del marco normativo y la política para acceder a los fondos de la banca multilateral que se proveen a través de las iniciativas vinculadas a REDD+, como son el Mecanismo Cooperativo para el Carbono Forestal (FCPF) y el Programa para la Inversión Forestal (FIP) a cambio de la reducción de emisiones del CO2 a través de actividades de conservación, gestión sostenible del bosque y el aumento de las reservas forestales de carbono.

Así, el MINAM está impulsando la aprobación de una ley que promueva, regule y supervise la aplicación de los mecanismos de retribución por servicios ecosistémicos en el objetivo que un inversionista o entidad privada o del Estado pague a los que trabajen realizando actividades de conservación, recuperación y uso sostenible en las fuentes proveedoras de los servicios ecosistémicos, pudiendo ser los beneficiarios de esta retribución los propietarios, poseedores o titulares de las tierras donde se ubican dichas fuentes así como los que tengan títulos habilitantes otorgados por el Estado o los titulares de los contratos de administración de áreas naturales protegidas u otros mecanismos definidos por el SERNANP.

Este dictamen, aprobado sin debate en la comisión de pueblos andinos, tiene un primer cuestionamiento cuando se pretende institucionalizar, mediante una norma legal, el ingreso de privados en la administración de áreas naturales protegidas por el Estado, insistiéndose en el impulso al mercado de créditos o bonos de carbono, con las potenciales consecuencias de la depreciación del valor de los servicios ecosistémicos. La institucionalización de este mecanismo de mercado es un caso inédito en América Latina, donde la experiencia de los países muestra que el Estado paga por el trabajo para mantener dichos servicios o cobra por los servicios que brinda a través de un área protegida, como es el caso de Costa Rica, Brasil, Colombia, Ecuador, México, Panamá y República Dominicana (citados en el dictamen), pero no entrega a privados las ANP.

Un segundo cuestionamiento es que las empresas mineras o de hidrocarburos, o las ONG creadas por estas, que trabajan en el área de amortiguamiento o dentro de la reserva natural podrían terminar firmando un contrato de administración con el SERNANP, generando un conflicto de intereses, tal como ha ocurrido con algunos convenios firmados por esta entidad con empresas de hidrocarburos (caso de Pluspetrol con SERNANP en RN Pacaya Samiria).

Un tercer cuestionamiento es que esta norma establezca que no se requiere consulta previa a las comunidades por no identificarse un impacto sobre ellas, cuando en un contrato de administración pueden existir limitaciones que pueden afectar la soberanía y la seguridad alimentaria de los miembros de una comunidad. Además, en el artículo 7.3 del dictamen aprobado, el MINAM aprueba las modalidades de los mecanismos de retribución por servicios ecosistémicos que decidan adoptar los contribuyentes (aquí están las comunidades) y los retribuyentes.

Finalmente, hay un cuarto cuestionamiento referido al problema de la distribución de los beneficios derivados del uso de los servicios ecosistémicos, por ejemplo, ¿cuánto le corresponde a las comunidades de una Reserva Comunal? (caso CARE en Junín).

El otro instrumento pendiente es la ley marco para el Cambio Climático, que no solo debe decir cuál es el ente rector y declarar de interés nacional y necesidad pública las zonas de mayor vulnerabilidad al cambio climático en el Perú sino establecer institucionalmente los niveles de protección efectiva a través de un sistema nacional y descentralizado del monitoreo de las mismas.

IV. EL CONTEXTO DE LA COP 20 

La COP20 enfrentará una situación en que Estados Unidos, Japón, , Canadá y Australia principalmente se oponen a cumplir los compromisos de reducción de gases efecto invernadero, generando condiciones adversas para que hagan lo propio China, India, Brasil y Sudáfrica, en un contexto regresivo donde las negociaciones han ido pasando de un enfoque de mitigación que ataca la causa principal, a uno de adaptación que ve los síntomas y finalmente a uno de compensación por pérdidas y daños en que solo se pide retribución por los problemas sufridos por los efectos de la crisis climática. Mientras algunos países (Bolivia, Cuba, Venezuela, Nicaragua y Ecuador) reclaman por la continuidad de las diferencias en el cumplimiento de los compromisos entre países desarrollados del anexo I de aquellos que no lo son, otros países (los desarrollados y algunos otros como Perú, Colombia, Chile y México que no harían cuestión de estado por esto) y en la práctica dan por culminadas las diferencias y demandan que todos cumplan con la reducción de las emisiones, dejando de lado el hecho que Estados Unidos, Europa y China concentran más del 70% de las emisiones de gases efecto invernadero en el mundo.

Se ha llegado a un punto en que se ha perdido confianza en los resultados de las negociaciones en las COP de NNUU para conseguir avanzar en la reducción de las emisiones y lograr impedir la subida de la temperatura en 2 grados celsius que sería una situación crítica. Asimismo, los limitados ingresos del fondo de adaptación obtenidos del 2% de los recursos generados por los certificados de reducción de emisiones procedentes de los proyectos de mitigación del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) llegaron a un nivel muy reducido e insuficiente para financiar el fondo de adaptación, con lo que el 2013 se evidenció que aún con apoyo de otros fondos seguía siendo insuficiente. Sin embargo, el Banco Mundial ha utilizado la iniciativa de REDD+ para financiar las actividades de conservación, gestión sostenible del bosque y el aumento de las reservas forestales de carbono a los países en desarrollo.

V. LAS PROPUESTAS

PROPUESTAS GLOBALES 2014-2020 PARA LA COP20

1. El acuerdo central vinculante (bajo control y sanciones) a lograrse con la suscripción de todas las Partes o países de la Convención es la reducción de las emisiones de GEI en el rango de 40-50% hasta 2020 y entre 80 y 90% para el 2050 a fin de evitar la elevación de la temperatura de la atmósfera en más de 2ºC, lo que sería catastrófico según lo advierte el Panel Intergubermanental de científicos sobre CC (IPCC).

2. Los acuerdos complementarios, también vinculantes, deben ser más auspiciosos en materia de transferencia de tecnología y uso de fuentes de energía limpia, financiamiento, adaptación, y compensación por pérdidas y daños.

3. Es un imperativo ético establecer medidas estratégicas no negociables para detener las actuales tendencias del Calentamiento Global y evitar la enorme amenaza que éstas implican para la vida humana y todas las formas de vida en la tierra. Estas medidas están asociadas a dar los primeros pasos hacia el cambio de la matriz energética hacia fuentes renovables como la eólica y la geotérmica, a la modificación del patrón de consumo y la naturaleza de la producción, al cambio en el uso de camiones y autos por diferentes medios de transporte público (buses y trenes) y a garantizar la soberanía y la seguridad alimentaria

4. Establecer incentivos y desincentivos específicos para lograr una transición hacia una economía baja en carbono, por ejemplo, a través de la diversificación de las economías, la reducción del consumo de petróleo y evaluar la eliminación del uso de energía nuclear, disminución de la contaminación, establecimiento de impuestos adicionales al transporte aéreo y marítimo así como mediante la reducción o eliminación de los altos subsidios al petróleo y más bien elevando los subsidios al uso de energías renovables.

5. El financiamiento de las iniciativas REDD no debe implicar la sustitución de los compromisos de reducción de emisiones domésticas de los países macroemisores. Estas iniciativas no deben implicar la violación del derecho de las poblaciones indígenas a su territorio y por el contrario debe procederse a la titulación de sus tierras, garantizar se apliquen las salvaguardas y que las comunidades reciban los fondos proporcionados desde el Estado, canalizando los fondos privados junto a fondos públicos. REDD no puede convertirse en un mecanismo de mercado.

PROPUESTAS DESDE EL COMPROMISO DEL PERÚ

Además de asumir su responsabilidad por las propuestas globales y estratégicas señaladas para todos los países, el Perú debe implementar las siguientes acciones o medidas:

1. Identificar, proteger y difundir la importancia de los ecosistemas y la biodiversidad puestos en peligro al ser parte de las zonas de mayor vulnerabilidad al cambio climático. Establecer un sistema de monitoreo para su protección.

2. Las áreas naturales protegidas, que son de administración pública o del Estado Peruano, no pueden ser administradas por privados y menos por empresas extractivas que ya laboran en las zonas de amortiguamiento e incluso dentro de las ANP (tuvieron derechos adquiridos anteriores a la declaración de ANP) porque habría conflicto de intereses. En consecuencia, no deben firmarse contratos de administración de ANP con entidades privadas.

3. Establecer que el Estado realice un adecuado pago y otorgamiento de beneficios a las comunidades por realizar acciones de conservación y mejora de las condiciones en la fuente de los servicios ecosistémicos y gestión sostenible de bosques que proveen bienes como el agua y los productos de la naturaleza. Los proyectos REDD no pueden convertirse en un mecanismo de mercado porque avalarán que los países y empresas que generan los mayores volúmenes de GEI continúen haciéndolo a cambio que financien proyectos REDD en países no desarrollados como el Perú.

4. Que se respete el derecho de los PPII a su territorio, que se avance en la titulación de sus tierras, se apliquen salvaguardas, que las comunidades reciban los fondos proporcionados desde el Estado canalizando los fondos privados junto a fondos públicos y que REDD no se convierta en un mecanismo de mercado.

5. Elaborar y aprobar una ley marco sobre Cambio Climático por la enorme importancia que implican las acciones a implementarse en el Perú dada su alta vulnerabilidad al mismo.

6. Mayor control en la aprobación de EIA y en la supervisión ambiental, pronta implementación del ordenamiento territorial y garantía para la soberanía y la seguridad alimentaria son la garantía para enfrentar la deforestación, principal causa del aumento de GEI en el Perú.

7. Implementación de cultivos en diferentes pisos ecológicos y promoción de nuevas propuestas de industrialización como alternativas para llevar adelante el objetivo de la diversificación económica con menores emisiones de GEI. Lima, 20 marzo 2014